Débat en RDC : Qui dit vrai sur la constitutionnalité ou non de l'ordonnance présidentielle sur l'état d'urgence ?

Le Palais du Peuple, siège du Parlement congolais à Kinshasa. Source: DR

Les sorties médiatiques successives du président du Sénat et du premier vice-président de l’Assemblée nationale ont lancé un débat juridique sur la constitutionnalité ou non de l’ordonnance sur l’état d’urgence sanitaire proclamé par le Président de la République, Félix Tshisekedi, le 24 mars 2020. Ce débat est on ne peut plus important pour la vie démocratique du pays au point que nous nous sentons obligés d’y contribuer à travers ces quelques lignes.

Avant toute chose, il nous parait important de rappeler la non-pertinence politique de notre analyse. Nous allons étudier uniquement les aspects juridiques et constitutionnels de ce débat à travers des interprétations combinées voire croisées des différentes dispositions constitutionnelles querellées.

Cela étant dit, la plus grande question posée est : l’état d’urgence, tel que proclamé par le Président de la République Congolais le 24 mars 2020 a-t-il respecté ou non la lettre et l’esprit de la Constitution du 18 février 2006 telle que modifiée à ce jour ?

Répondre à cette préoccupation a donné lieux à l’affrontement entre deux thèses qui se retrouvent chacune aux extrémités de l’échiquier interprétatif de la Constitution.

D’un côté, il y a la thèse soutenue par le président du Sénat, Alexis Thambwe Mwamba. Ce dernier pose une analyse critique avec trois arguments phares contre l’ordonnance présidentielle n°20/014 du 24 mars 2020 portant proclamation d’état d’urgence sanitaire.

D’abord, il considère que cette ordonnance a violé la Constitution. Selon lui « la Constitution veut que, pour proclamer l’état d’urgence, qu’il faille en amont, conformément à l’article 119 (al.2) avoir l’autorisation du Congrès, c’est-à-dire de l’Assemblée nationale et du Sénat réunis ». 

Ensuite, en considérant que l’article 119 (al.2) de la Constitution a été violé, Alexis Thambwe Mwamba suggère la mise en place d’un mécanisme correctif sui generis. En claire, il propose la convocation d’une réunion de Congrès – non plus pour autoriser l’état d’urgence au sens de l’article 119 (al.2) de la Constitution – mais pour prendre acte de « l’état d’urgence sanitaire de fait » proclamé par le Président de la République afin que les prochaines mesures à adopter dans ce cadre soient désormais conforme aux articles 119 et 144 de la Constitution. Ainsi, Thambwe Mwamba a souligné particulièrement la nécessité de ce réajustement constitutionnel dans l’hypothèse de la prorogation de l’état d’urgence. Selon lui « il y a maintenant la question de la possibilité oui ou non de proroger cet état d’urgence ». « La Constitution est très claire. Lorsqu’on a proclamé l’état d’urgence, trente jours après, pour pouvoir le prolonger, il faut demander l’autorisation du parlement (donc du Congrès, ndlr) » dit-il. 

Enfin, le président de la chambre haute termine son réquisitoire avec tempérance en rappelant que la convocation du Congrès ne s’inscrit pas dans une logique confrontationnelle. Selon lui, « l’urgence (du covid-19, ndlr) justifiait que le Président de la République proclame l’état d’urgence, même si cela n’était pas totalement conforme à la Constitution ». Et d’ajouter, que le Congrès ne va pas « faire du juridisme et créer une crise interinstitutionnelle entre la présidence et les élus du peuple car cela dénoterait une forme d’irresponsabilité en ces temps où tous les efforts doivent être conjugués pour éradiquer cette pandémie du covid-19 (ndlr) ».  

De l’autre côté, il y a la thèse soutenue par le premier vice-président de l’Assemblée nationale, monsieur Jean-Marc Kabund a Kabund. Ce dernier a avancé plusieurs arguments en appui et en justification de l’ordonnance présidentielle du 24 mars 2020. Nous allons en sélectionner quelques-uns :

Premièrement, son argumentaire présente un raisonnement qui tend à soutenir qu’il y a une contradiction entre d’une part l’article 85 et d’autre part l’article 119 (al.2) de la Constitution. Selon lui, ces deux dispositions mettent en place deux régimes distincts de la proclamation de l’état d’urgence. A ce titre, Jean-Marc Kabund considère que c’était au Président de la République de porter son choix pour l’une ou l’autre disposition. Il va sans dire que pour lui : « le Président de la République a eu raison de baser son ordonnance sur l’article 85 de la Constitution qui prévaut sur l’article 119 (al.2) ». Il considère même que la procédure prévue par l’article 85 est simplifiée au point qu’il garantit avec exactitude la notion d’urgence, contrairement à la procédure lourde, complexe et budgétivore de l’article 119 (al.2) qui requiert une autorisation de l’état d’urgence par le Congrès. 

Par voie de conséquence, pour monsieur Kabund, l’ordonnance du Président de la République est conforme à la Constitution car ayant été prise (comme le veut l’article 85) après une réunion de concertation du 23 mars 2020 entre le Président Félix Tshisekedi, le Premier ministre Sylvestre Ilunkamba et les présidents de deux chambres du Parlement, monsieur Alexis Thambwe Mwamba et madame Jeanine Mabunda.

Deuxièmement, ce raisonnement ci-haut évoqué conduit monsieur Jean-Marc Kabund à considérer que l’article 119 (al.2) n’est plus du tout applicable dans le contexte de l’état l’urgence déjà proclamé. Ainsi il estime et affirme, non sans conviction d’ailleurs, que « sur le plan du droit constitutionnel, l’étape de la convocation d’un Congrès, en ce qui concerne l’état d’urgence dans notre pays est déjà dépassée (…) autant pour l’autorisation préalable voire pour proroger l’état d’urgence (ndlr)». 

Par cette assertion il est loisible de comprendre que le premier vice-président de l’Assemblée nationale conteste le pouvoir du Congrès à proroger l’état d’urgence. Selon lui, cette prorogation – qui est consacrée dans l’article 144 (al.2) – ne nécessite pas la convocation d’un Congrès. 

Après avoir présenté ces deux thèses ainsi que les articles de la Constitution querellés, quelle est notre analyse quant à ce ?

De la constitutionnalité ou non de l’ordonnance présidentielle n°20/014 du 24 mars 2020 portant proclamation d’état d’urgence sanitaire.

Comme il a été dit plus haut, le président du Sénat Congolais, monsieur Alexis Thambwe Mamba, a affirmé que l’ordonnance présidentielle du 24 mars 2020 proclamant l’état d’urgence sanitaire a violé la Constitution. Cette conclusion est consécutive à l’interprétation qu’il a faite de l’article 119 qui énumère quelques cas nécessitant la réunion de deux chambres du parlement en Congrès dont notamment « l’autorisation de la proclamation de l’état d’urgence (…), conformément aux articles 85 et 86 de la (…) Constitution ». 

Il ressort donc de l’interprétation de monsieur Ntambwe Mwamba que le Président de la République aurait dû requérir, d’abord, l’autorisation du Congrès avant de proclamer l’état d’urgence. Ce qui n’a pas été le cas.

Au contraire, l’ordonnance présidentielle du 24 mars 2020 fait référence, d’une part, à l’article 85 de la Constitution qui proclame : « Lorsque des circonstances graves menacent, d’une manière immédiate, l’indépendance ou l’intégrité du territoire national ou qu’elles provoquent l’interruption du fonctionnement régulier des institutions, le Président de la République proclame l’état d’urgence ou l’état de siège après concertation avec le Premier ministre et les Présidents des deux Chambres conformément aux articles 144 et 145 de la présente Constitution. Il en informe la nation par un message. Les modalités d’application de l’état d’urgence (…) sont déterminées par la loi ». D’autre part, elle se réfère aussi à l’arrêt rendu par la Cour suprême de justice (faisant office de Cour constitutionnelle) sous R.Const 061/TSR du 30 novembre 2007 qui souligne : « l’article 85 de la Constitution (…) n’exige pas l’autorisation du Congrès pour la proclamation de l’état d’urgence ou de l’état de siège lesquels sont proclamés par le Président de la République après concertation avec le Premier ministre et les présidents de deux chambres ». 

Ces deux observations nous emmènent à poser la question de savoir si le pouvoir dévolu au Congrès (article 119 al.2) quant à l’autorisation de la proclamation de l’état d’urgence est-il valide selon la Constitution ? Si oui, cette autorisation du Congrès doit être accordée avant, après ou en même temps que l’application l’article 85 de la Constitution ?

La proclamation de l’état d’urgence par le Président de la République est-elle soumise à une autorisation a priori ou a posteriori du Congrès ?

Selon messieurs Ntambwe Mwamba et Jean-Marc Kabund – même si leurs raisonnements poursuivent deux objectifs distincts – la proclamation de l’état d’urgence par le chef de l’Etat est soumise à une autorisation a priori du Congrès.

Ainsi, pour le président du Sénat, à défaut de cette autorisation préalable du Congrès posée dans l’article 119 (al.2), toute décision du Président de la République proclamant l’état d’urgence viole la lettre et l’esprit de la Constitution, même si elle se base sur l’article 85 de ce texte comme c’est le cas pour l’ordonnance querellée. C’est dans cette optique que Thambwe Mwamba demande à ce que ce manquement soit corrigé afin que la suite des mesures de l’état d’urgence soit conforme à la Constitution.

Cependant, le premier vice-président de l’Assemblée nationale, de son coté, pense que la notion de l’état d’urgence dans notre Constitution pose deux régimes juridiques « autonomes » et distincts. Celui de l’autorisation préalable par le congrès (art. 119) ainsi que celui de l’article 85 de la Constitution. Par conséquent, monsieur Kabund considère que le chef de l’Etat ayant choisi le second régime, il ne peut donc plus lui être opposé l’article 119 (notamment l’autorisation préalable et la prorogation de l’état d’urgence par le Congrès).

En ce qui nous concerne, nous considérons erronée la thèse de l’un tout comme de l’autre. Ils lisent tous les deux les articles 85 et 119 de la Constitution de manière saucissonnée et superficielle. Pourtant, la bonne interprétation requiert une lecture réellement combinée de ces deux articles d’un côté et, de l’autre côté, la combinaison de ces dispositions avec d’autres articles de la Constitution dont notamment les articles 144 et 145 auxquels l’article 85 de la Constitution fait référence.

Par exemple, les aliénas 1 et 2 de l’article 144 apporte un éclairage non moins important dans ce débat. Il y est dit : « 1. En application des dispositions de l’article 85 de la présente Constitution, l’état de siège, comme l’état d’urgence, est déclaré par le Président de la République. 2. L’Assemblée nationale et le Sénat se réunissent alors de plein droit. S’ils ne sont pas en session, une session extraordinaire est convoquée à cet effet conformément à l’article 116 de la présente Constitution ».

Si on s’efforce de bien les comprendre, ces deux premiers alinéas de l’article 144 introduisent une chronologie que doit suivre l’application des articles 85 et 119 (al.2) de la Constitution. Cela veut dire en claire que l’article 85 s’applique d’abord avant d’être complété par l’application de l’article 119 (al.2). 

Chronologiquement cela se déroulera comme suit : lorsque les conditions de fond sont remplies, il revient au Président de la République d’appliquer l’article 85 en proclamant l’état d’urgence. Dans le cas d’espèce, le chef de l’Etat n’est soumis à aucun autre préalable (autorisation) si ce n’est les conditions de forme consacrées dans l’article 85 dont notamment la concertation avec le Premier ministre et les présidents de deux chambres du Parlement ainsi que l’information à la nation de cette mesure par message. Jusqu’à preuve du contraire nous pensons que l’action de Félix Tshisekedi s’était inscrite dans ce cadre. Il a respecté la Constitution en ayant réuni Sylvestre Ilunkamba, Thambwe Mwamba et Jeanine Mabunda à la réunion du 23 mars 2020 en riposte contre le covid-19 dont les implications sanitaires ont forcé l’interruption du fonctionnement régulier des institutions. Ensuite, il a proclamé l’état d’urgence sanitaire après s’être concerté avec ces autorités citées en annonçant cette mesure à la nation par voie de message à la télévision nationale. 

Il appert de constater, au regard de ce qui vient d’être développé, que le président du Sénat s’est trompé ou n’a pas été de bonne foi quand il a affirmé sur Top Congo que le chef de l’Etat a violé la Constitution. Au contraire, nous considérons que c’est le Parlement (Assemblée nationale et Sénat) qui ne s’est pas encore conformé à la Constitution dès lors que l’alinéa 2 de l’article 144 leur astreint de se réunir de plein droit, après proclamation de l’état d’urgence par le chef de l’Etat. C’est dans ce sens qu’il faudrait comprendre l’autorisation du congrès consacrée dans l’article 119 (al.2) qui se lit en combinaison avec l’article 144 (al.2) de la Constitution . 

Cette démonstration nous prouve sans aucun doute que l’autorisation du congrès de la proclamation de l’état d’urgence doit être accordée a posteriori. Pour autant, cette autorisation est nécessaire car la Constitution permet à l’Assemblée nationale et au Sénat de mettre fin, à tout moment, à l’état d’urgence conformément à l’article 144 (al.6). Ceci nous parait logique et équilibré car, si le congrès ne disposait pas de ce pouvoir d’autorisation a posteriori de l’état d’urgence, la Constitution aurait péché contre le principe de parallélisme de forme et des compétences. Comment pouvait-on justifier que l’Assemblée nationale et le Sénat « mettent fin à tout moment » à un état d’urgence dès lors qu’ils n’ont pas participé à la décision ou à la validation de cette mesure ? 

Ceci étant dit, nous ne pouvons oublier de faire observer ce que le premier vice-président de l’Assemblée nationale a affirmé au sujet de cet article 144 (al.2) de la Constitution. Il considère que cet article ne fait pas allusion au Congrès dès lors qu’on parle de « l’Assemblée nationale et du Sénat » et qu’on renvoi à l’article 116 qui prévoit les modalités normales de la convocation des sessions ordinaires et extraordinaire de deux chambres. Nous reviendrons sur cette préoccupation dans les lignes qui suivent. En attendant, analysons ce que monsieur Jean-Marc Kabund considère comme contradiction entre l’article 85 et 117 (al.2) de la Constitution.

Quid de la « contradiction » entre l’article 85 et l’article 119 soulevée par monsieur Jean-Marc Kabund ?

Selon le raisonnement développé par le premier vice-président de l’Assemblée nationale, il y aurait une « contradiction » selon ses termes, mieux une antinomie entre d’un côté l’article 85 de la Constitution et, de l’autre côté, l’article 119 (al.2). C’est ainsi que, selon lui, comme ces deux dispositions mettent en place chacune un régime distinct, on ne peut reprocher au Président de la République d’avoir choisi la doctrine de l’article 85.

Comme nous l’avons déjà démontré ci-haut, ces deux articles de la Constitution (85 et 119) ne sont pas antinomiques. Ils se complètent. 

Qu’à cela ne tienne, il nous parait utile de démonter l’argument de monsieur Kabund par un autre raisonnement par l’absurde.

En effet, supposons que le premier vice-président de l’Assemblée nationale ait raison et qu’il y ait réellement antinomie entre les articles 85 et 119 (al.2) qui proposent deux régimes distincts de la proclamation de l’état de droit, quel article prévaudrait sur l’autre ?

Pour répondre à cette dernière question, le raisonnement juridique à mener est simple. Il suffit tout simplement de faire intervenir les règles et techniques de l’interprétation en cas d’antinomie. Celles-ci nous renseignent que devant une contradiction entre deux dispositions, la bonne interprétation serait de prendre en compte soit la lex posterior soit la lex specialis. Dans le cas d’espèce, aucune des règles traditionnelles de résolution des antinomies ne justifie que l’on préfère l’article 85 contre l’article 119 (al.2) de la Constitution. Car, en matière de la proclamation de l’état d’urgence, celui-là ne constitue pas la lex posterior – ces deux dispositions ont été adoptés et promulgués au même moment dans le cadre de la même Constitution. De plus, face l’article 119 (al.2), l’article 85 ne constitue pas non plus la lex specialis – ils sont tous les deux consignés dans la Constitution dans le titre III relatif à l’organisation et l’exercice du pouvoir dont l’un (article 85) dans le paragraphe sur les pouvoirs du Président de la République et la disposition prétendument concurrente (article 119) dans le point sur fonctionnement de l’Assemblée nationale et du Sénat. Donc, affirmer comme l’a fait monsieur Kabund que « l’article 85 prévaut sur l’article 119 (al.2) » nous parait incohérent comme argument. 

Bref, il n’y a pas antinomie entre les articles 85 et 119 (al.2) de la Constitution. Pour s’en rendre compte, comme nous l’avons rappelé, il convient de faire réellement une lecture combinée entre ces dispositions avec les articles 144, 145 qui sont consignés dans le paragraphe de la Constitution qui règle les rapports entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif.

De l’exigence ou non de convoquer le Congrès pour la prorogation de l’état d’urgence.

Un autre aspect qui divise le président du Sénat et le premier vice-président de l’Assemblée nationale est la question de la convocation de la réunion du Congrès au sujet de la prorogation de l’état d’urgence. A ce sujet, l’article 144 (al.5) de la Constitution proclame ceci : « L’ordonnance proclamant l’état d’urgence ou l’état de siège cesse de plein droit de produire ses effets après l’expiration du délai prévu à l’alinéa trois du présent article, à moins que l’Assemblée nationale et le Sénat, saisis par le Président de la République sur décision du Conseil des ministres, n’en aient autorisé la prorogation pour des périodes successives de quinze jours ».

Interpretatio cessat in claris. Normalement, il ne devrait pas avoir lieu d’interpréter une disposition constitutionnelle aussi claire. Cet article 144 (al.5) nous renseigne plusieurs choses dont notamment la procédure à suivre au terme du délai de 30 jours suivant la proclamation de l’état d’urgence. 

Pour être plus concret, le 24 avril 2020, l’ordonnance proclamant l’état d’urgence doit cesser de plein droit de produire ses effets. Au cas contraire, il revient au Président de la République, sur décision du Conseil des ministres, de saisir l’Assemblée nationale et le Sénat (Congrès) afin que ces derniers autorisent le cas échéant la prorogation de l’état d’urgence pour des périodes successives de quinze jours.

Cependant, contrairement à cette procédure proposée par l’article 144 (al.5) de la Constitution, le premier vice-président de l’Assemblée nationale propose un autre schéma tout aussi flou qu’inconstitutionnel. L’explication de son argumentaire dans l’émission Face à face du journaliste Christian Lusakueno est teintée de plusieurs zones d’ombres encouragées par une écriture peu experte des articles 85, 116, 119, 143 et 144 de la Constitution. 

Malheureusement, pendant que nous accouchons ces lignes, on vient de nous communiquer l’arrêt R.Const 1.200 de la Cour constitutionnelle qui a tranché en faveur de la thèse soutenue par monsieur Jean-Marc Kabund. Nous ne nous priverons pas de l’exercice d’analyser cette décision du juge constitutionnel dans les lignes qui suivent.

Peut-on proroger l’état d’urgence sans passer par la décision du Congrès ?

La réponse à cette question est « oui » selon monsieur Jean-Marc Kabund. Il a affirmé clairement ceci sur Top Congo : « la question de la prorogation est évoqué à l’article 144 de la Constitution. Quand vous lisez cet article, son alinéa 2 ramène à l’article 116 de la Constitution. Et quand vous lisez l’article 116, il n’est pas question du Congrès dedans. Par contre on évoque le fonctionnement ordinaire de deux chambres, c’est-à-dire comment il convoque leurs sessions ordinaires et extraordinaires. Et si vous consultez l’alinéa 6 du même article 144, on parle de l’Assemblée nationale et le Sénat peuvent voter une loi mettant fin à l’état d’urgence ». 

Donc, pour Jean-Marc Kabund, « si l’article 144 renvoi à l’article 116 qui fait allusion aux sessions ordinaires et extraordinaires de deux chambres (du parlement) prises séparément, c’est-à-dire que c’est une procédure normale de votation de loi. Il n’est donc nullement question à l’article 144 de la Constitution de convoquer le Congrès afin de proroger l’état d’urgence (ndlr) car cela serait ajouter des confusions à une disposition constitutionnelle qui est pourtant claire ». 

Selon lui, pour proroger l’état d’urgence sanitaire proclamé depuis le 24 mars 2020, on devrait saisir soit l’Assemblée nationale, soit le Sénat.

Il renchérit son argumentaire en affirmant qu’il en sera de même pour l’application de l’alinéa 6 de l’article 144 qui invoque la possibilité pour l’Assemblée nationale et le Sénat de mettre fin à tout moment, par une loi, l’état d’urgence. Le Congrès n’ayant pas mission à voter de loi, Jean-Marc Kabund estime que cet article ne fait pas mention au Congrès quand il dit « Assemblée nationale et Sénat » mais plutôt à chacune de ses deux chambres prises séparément. « Lorsqu’il est question du Congrès, la Constitution parle du Congrès. Il ne faut pas que les gens fassent des amalgames pour croire que lorsque l’article 144 parle de « l’Assemblée nationale et le Sénat » qu’on fait allusion forcément au Congrès…» dit-il.

Pour étayer encore plus sa position et démontrer de l’impossibilité de proroger l’état d’urgence par le Congrès, le premier vice-président de l’Assemblée nationale invoque enfin l’article 36 du règlement intérieur du congrès qui stipule : «En application de l’article 3 point 3 du présent Règlement intérieur, le Congrès, saisi par le Président de la République, autorise la proclamation de l’état d’urgence ou de l’état de siège (…). Il en est de même lorsqu’il s’agit de la prorogation de l’état d’urgence ou de l’état de siège, conformément à l’article 144 alinéa 5 de la Constitution ». Pourtant, selon Kabund, jusqu’à preuve du contraire, le Président Félix Tshisekedi n’a pas saisi le congrès et ce dernier ne peut pas non plus se saisir motu proprio en matière de l’autorisation ou de la prorogation de l’état d’urgence.

Quel commentaire face à toutes ces affirmations ?

Nous pensons, en ce qui nous concerne, que monsieur Kabund se trompe ou est de mauvaise foi. En même temps, ce n’est pas vraiment de sa faute car il profite de l’écriture non experte de notre Constitution qui a utilisé les termes « Assemblée nationale et Sénat » en lieu et place de mentionner clairement le Congrès. 

Selon nous, les alinéas 2 et 5 de l’article 144 font très clairement allusion au Congrès en utilisant les termes « Assemblée nationale et Sénat ». Pour confirmer et consolider notre raisonnement il suffit de lire le même Règlement intérieur du Congrès (invoqué par monsieur Kabund) en son article 3 (al.5). Il y est stipulé très clairement que le Congrès se réunit entre autres pour « l’autorisation de prorogation de l’état d’urgence ou de l’état de siège, conformément à l’article 144 alinéa 5 de la Constitution ». Pourtant, cet article 144 (al.5) use bien des termes « Assemblée nationale et Sénat » pour désigner le Congrès.

De plus, nous ne saurions terminer cette partie sans pouvoir démonter l’autre argument de monsieur Kabund qui consiste à affirmer que le Congrès ne peut se réunir et se prononcer sur l’autorisation ou la prorogation de l’état d’urgence à défaut d’être saisi par le Président de la République, selon l’article 36 du Règlement intérieur du Congrès.

Là encore, le premier vice-président de l’Assemblée nationale ne fait qu’une lecture superficielle de l’article 36 du Règlement intérieur du Congrès. Cette disposition ne contredit pas les articles 119 (al.2) et 144 (al.2 et 5) de la Constitution. Il faut entendre par la saisine du Congrès par le Président un simple mécanisme de mise en œuvre de ces dispositions constitutionnelles précitées. En réalité, cette saisine du Congrès par le Président de la République n’est pas une compétence discrétionnaire de ce dernier mais plutôt une compétence liée. Dans ce cas, le chef de l’Etat ne dispose absolument d’aucun pouvoir d’appréciation sur la nécessité de cette saisine ou pas. Ne pas le faire l’expose plutôt à la violation de la Constitution et à une crise institutionnelle avec le Parlement. Pourtant, cette crise est à éviter dans la mesure où le chef de l’Etat n’a pas la majorité au sein du Parlement.

Par contre, je suis d’accord avec monsieur Kabund quand il fustige que l’article 144 (al.2) ait renvoyé à l’article 116 de la Constitution. Ceci est un des défauts de légistique dont il faudrait corriger. L’article 144 (al.2 et 5) auraient dû faire mention clairement au Congrès pour éviter d’alimenter la confusion. Là il faut reconnaitre que le constituant Congolais, comme pour plusieurs autres dispositions, a brillé par une paraisse intellectuelle sans précédent en rédigeant ce texte.

Nous sommes égalent d’accord avec monsieur Kabund quand il souligne que le Congrès n’a pas pour mission de voter des lois. D’où, l’article 144 in fine ne peut donc pas faire allusion au Congrès. Les termes « l’Assemblée nationale et le sénat » sont, une fois de plus, une écriture non experte du constituant qui aurait dû : soit prévoir qu’une simple décision du Congrès pour mettre fin à l’état d’urgence, soit mentionner les termes « l’Assemblée nationale ou le Sénat ».

Position de la Cour constitutionnelle face à ce débat sur la convocation du Congrès pour l’autorisation ou la prorogation de l’état d’urgence.

Pendant que nous nous préparions à mettre la dernière touche quant à cette analyse, un arrêt de la Cour constitutionnelle nous a été communiqué. Il porte sur la requête du Président de la République en appréciation de la conformité à la Constitution de l’ordonnance n°20/14 du 24 mars 2020 portant proclamation de l’état d’urgence sanitaire pour faire face à l’épidémie du Covid-19.

Sensé régler ce débat, cet arrêt de la Cour constitutionnelle est venu contribuer, selon nous, à la montée de la confusion et de la cacophonie. 

Néanmoins, avant toute analyse contre cette décision du juge constitutionnel, nous rappelons l’article 168 de la Constitution pour ne pas perdre de vue que cet arrêt s’impose à tous. Sauf que, pour des raisons d’intérêts scientifiques, nous n’allons pas censurer nos critiques.

Sur la forme, nous n’avons pas beaucoup d’observations à faire. Tout simplement, selon l’article 145 de la Constitution, la Cour devrait être saisie toutes affaires cessantes pour examiner la constitutionnalité de l’ordonnance présidentielle du 24 mars 2020 fixant proclamation de l’état d’urgence. Selon nous, cette exigence de célérité a été violée car le Président de la République a déposé sa requête le 9 avril 2020, soit 17 jours après avoir décidé de la proclamation de l’état d’urgence sanitaire. Il convient de rappeler qu’un tel retard ne donne pas une bonne image du fonctionnement des institutions de la République ; bien que l’arrêt de la Cour se soit montré clément en recevant la requête et en rappelant que : « la Constitution ne soumet à aucun délai le dépôt de cette requête ».

Par contre, sur le fond, cet arrêt comprend quelques points de nature à alimenter la confusion. Premièrement, dans son sixième feuillet, l’arrêt R.Const 1.200 du 13 avril 2020 précise : « il ressort de l’article 119 point 2 de la Constitution que le Congrès examine l’autorisation de la proclamation de l’état d’urgence ou de l’état de siège conformément aux articles 85 et 86 de la présente Constitution ». 

Il rappelle aussi que : « … l’article 85 de la Constitution donne au Président de la République le pouvoir de proclamer l’état d’urgence après concertation avec le Premier ministre et les présidents des deux chambres conformément aux articles 144 et 145 de la Constitution lorsque les circonstances graves menacent d’une manière immédiate l’indépendance ou l’intégrité du territoire national et qu’elles provoquent l’interruption du fonctionnement régulier des institutions ».

Cependant, ce qui nous pose problème dans le raisonnement de cet arrêt, c’est le fait d’affirmer que : « le Président de la République (…) peut opter pour la proclamation de l’état d’urgence ou de l’état de siège après concertation avec le Premier ministre et les Présidents des deux chambres du Parlement ou soit il peut, le cas échéant et selon les circonstances, saisir le Congrès en application de l’article 119 point 2 de la Constitution ».

Le problème avec ce raisonnement c’est qu’il distille une contrevérité selon laquelle la Constitution aurait proposé deux régimes (doctrines) alternatifs de la proclamation de l’état d’urgence qui doit être appliqué soit selon l’article 85 de la Constitution ou soit en faisant intervenir les prescrits de l’article 119 (al.2). C’est ainsi, pour l’arrêt R.Const 1.200, « le Président de la République n’a pas saisi le Congrès et a préféré user de l’alternative recommandée par l’article 85 ».

Ce raisonnement de la Cour est erroné et non expert, dans la mesure où il viole la lettre et l’esprit des articles 119 (al.2) et 144 (al.1 et 2). Nous l’avons déjà rappelé plus haut, les articles 85 et 119 (al.2) ne sont pas antinomiques et ne sont pas d’application alternative. Ils sont plutôt complémentaires et leur application doit suivre l’ordre chronologique tel que posé aux alinéas 1 et 2 de l’article 144. Selon ces derniers, le Président proclame d’abord l’état d’urgence et le Congrès se réunit ensuite pour autoriser cette proclamation.  

De plus, cet arrêt semble entretenir volontairement un flou quant aux missions du Congrès en ce temps d’urgence. Alors que, la Cour aurait pu faire preuve d’un effort intellectuel pour expliquer le régime de cette saisine du Congrès par le Président en application de l’article 119 (al.2), complété par les articles 3 et 36 du Règlement intérieur du Congrès. Cette saisine, est-ce une compétence liée ou un pouvoir discrétionnaire du Président de la République ? Ne pas saisir le Congrès pour l’autorisation ou pour la prorogation de l’état d’urgence ne serait-il pas un acte de violation de la Constitution ? Malheureusement, la Cour ne nous a pas fourni une lecture panoramique pour venir à bout de ce débat. 

Enfin pour terminer, nous pensons que l’écriture non experte de certains articles de la Constitution ainsi que les jurisprudences décousues et enchevêtrées de la Cour constitutionnelle sont à la base de ce débat qui a failli plonger les institutions de la République dans une crise inutile. 

CONCLUSION

Nous avons entamé cette analyse en rappelant à l’introduction la non-pertinence politique de notre article. Mais, il se trouve que, nous ne pouvons l’achever sans faire mention de quelques considérations politiques qui entourent ce débat.

Nous ne connaissons pas les calculs politiciens derrière les déclarations respectives du président du Sénat et du premier vice-président de l’Assemblée nationale. Mais, le fait est que, dans la thèse de l’un comme de l’autre, nous avons pu démontrer qu’il y a beaucoup des contrevérités par rapport à leurs interprétations des articles 85, 116, 119, 144 et 145 de la Constitution. 

Malheureusement, en lieu et place de nous apporter un regard d’expert par rapport à ce débat, nous avons l’impression que la Cour constitutionnelle a aussi, de son coté, fait de la politique. Elle n’a pas dit le bon droit et n’a pas répondu aux vraies questions.  

Même si ce n’était pas l’objet de la requête du chef de l’Etat, nous pensons que la Cour aurait pu profiter de l’arrêt R.Const 1.200 pour rappeler qu’il n’y a pas de « contradiction » entre les articles 85 et 119 (al.2) de la Constitution. A ce sujet, la Cour nous donne l’impression d’avoir suivi la thèse du pouvoir en place (la présidence) en reconnaissant, à l’instar du premier vice-président de l’Assemblée nationale, qu’il y a bel et bien deux régimes (ou doctrine) de la proclamation de l’état d’urgence qui trouvent leurs bases juridiques soit dans l’article 85, soit dans l’article 119 (al.2) de la Constitution. Cette position de la Cour est floue et met en place une insécurité juridique quant à la suite du processus concernant cet état d’urgence sanitaire. 

Même si l’objectif politique de la Cour était de protéger le chef de l’Etat pour qu’il ne tombe pas sous le coup de la violation de la Constitution, il y avait d’autres arguments plus valables qui auraient pu guider le raisonnement du juge constitutionnel. Notamment ce que nous avons souligné sur la chronologie de la mise en place de l’état d’urgence que Félix Tshisekedi a respecté.

De plus, sous réserve du principe du dispositif, la Cour aurait dû profiter quand même de la requête du Président de la République afin de nous donner sa position sur la convocation du Congrès qui entend se réunir pour prendre acte de la proclamation de l’état d’urgence et le proroger le cas échéant. Au cas où il serait convoqué, ce Congrès respecterait-il la lettre et l’esprit de la Constitution ou non ? Et si le Congrès n’est pas convoqué, sur quelle base se fonderait une éventuelle prorogation de la mesure de l’état d’urgence ? 

Plusieurs questions restent encore sans réponse.

Aimé Gata-Kambudi

Juriste spécialisé en Droit public approfondi.

Analyste des questions juridiques et politiques au sein du think tank DESCWONDO.